3 嬗變的未來走向

　　隨著“互聯網+”行動計劃與國家大數據戰(zhàn)略的推進， 決定性的“數據”大動脈必將被打通， 政府的角色、權力運行機制、利益分配以及與公民之間的關系都將得以重塑?；谏鲜龅逆幼凃寗恿耙蛩氐亩鄻有?、客觀性和復雜性， 政府信息公開向政府數據開放的嬗變未來既有未知的一面， 比如環(huán)境影響造成的公開與安全的權衡；也有確定的一面， 那就是從公開政府走向開放政府已成為一種趨勢， 也是大數據時代的必然選擇。結合我國的國情以及信息公開、數據開放的現有工作實踐， 筆者認為未來短期內嬗變過程將會表現出以下特征。

　　1） 形成“分而治之”的管理格局。《政府信息公開條例》第四條規(guī)定， “各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度， 并指定機構 （以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機構） 負責本行政機關政府信息公開的日常工作?！睆恼畔⒐_工作實踐來看， 基本上都是將政府信息公開工作機構設置在各級人民政府“辦公廳 （室）”下。而政府數據開放的統(tǒng)籌與管理工作的主管機構和工作職責目前還沒有以法律法規(guī)的形式予以明確， 但數據開放比政府信息公開工作難度更大， 面臨的問題也更多， 更需要強有力的組織保障， 不僅要加強戰(zhàn)略層面的頂層設計， 同時也需要具體的工作制度予以保障。從現有的工作實踐來看， 一般都由信息化主管部門管理， 比如各地的“經信委”， 上海市于2015年初將原來的經信委“信息化推進處”改為“大數據發(fā)展處”；廣東佛山市南海區(qū)則成立了“數據統(tǒng)籌局”。另外， 政府信息公開與政府數據開放的平臺也不同， 政府信息公開一般是在政府門戶網站中設置專門的欄目， 而政府數據開放一般是設立獨立的門戶， 國外也普遍推行這種做法， 比如：美國 （Data。gov） 、英國 （Data.gov.uk） 、澳大利亞 （Data.gov.au） 、印度 （Data.gov.in） 、新加坡 （Data.gov.sg） 、加拿大 （Data.gc.ca） 等， 我國《促進大數據發(fā)展行動綱要》中明確要求2018年底前建成國家政府數據統(tǒng)一開放平臺。

　　2） “用戶價值+應用成效”導向更加明晰。互聯網使公民在信息社會面前獲得了平等進入同一個世界的權利， 享受到了賽博空間所賦予的公平， 也逐漸成為公民參與政治的重要場所， 政府職能也逐漸從管理向服務轉型， 傳統(tǒng)的電子政務解決的是作為管理者的政府信息化問題， 而現在的“互聯網+政務”要解決的是如何以互聯網來提升政務服務效率與用戶價值。根據《政府信息公開條例》第十三條的規(guī)定， 除主動公開的政府信息外， 公民、法人或者其他組織申請獲取相關政府信息， 必須根據自身生產、生活、科研等特殊需要， 所以政府信息公開工作在客觀上還沒有很好地以“用戶”為中心， 往往是從行政機關自身的角度來開展信息公開工作。開放數據運動始終圍繞著“更好地滿足公眾的需求”這一核心， 通過政府開放數據促使公共機構更好地服務于公眾。對于公眾迫切需要的、再利用價值高的如交通、民生、環(huán)境、健康等數據， 要擴大數據開放的程度， 簡化數據開放的程序， 建立高價值數據集服務民生的長效機制。大數據時代促使開放式政府的定位與轉型， 個人、機構與政府之間需要打通數據資源開放與共享的通道， 加強政府部門與公眾之間的互動交流與開放數據利用的成效評估和反饋。不僅思考人們需要什么， 同時也必須對數據開放后可能帶來的成效進行預判和評估， 并根據應用成效對相關數據進行組合歸類， 使開放數據變成政府部門的推動力。

　　3） 開放范圍向公共數據資源延伸。關于公共數據資源， 目前國內外并未給出統(tǒng)一的定義， 但國內外學者圍繞概念進行了一些探索。保羅·烏勒 （P.Uhlir） 在給聯合國教科文組織起草的《發(fā)展和促進公共領域信息的政策指導草案》中， 將公共數據資源定義為“不受知識產權和其他法定制度限制使用以及公眾能夠有效利用而無需授權也不受制約的各種數據資源”。我國也有學者提出自己的見解， 夏義堃認為“所謂公共數據資源是指所有產生并應用于社會的公共領域， 由公共事務管理機構依法進行管理， 具有公共物品特性， 并能為全體社會公眾共同擁有和利用的數據資源?！北热?， 水、電、交通等社會化服務機構保管和運營的數據， 其開放主體并不只是政府部門， 而是與公眾生活息息相關的實時更新的數據資源。我國近年來也陸續(xù)出臺了激勵公共數據資源開放的政策措施， 比如2013年8月國務院印發(fā)的《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》《促進大數據發(fā)展行動綱要》等都對公共數據資源的開放利用進行了規(guī)定。政府目前已經囤積了數百個阿里巴巴的數據量， 但政府對自身擁有的資源認識不深刻， 對其他部門的資源理解度也不夠， 因為相互之間的各種利益沖突， 導致跨部門數據資源共享難度大， 政府數據開放平臺、數據資源基礎標準、數據采集標準等方面的不統(tǒng)一， 致使數據資源的互聯互通步履維艱， “信息孤島”現象嚴重， 造成了數據開放的力度仍然較弱， 數據開放的范圍目前尚未出臺相關的法律法規(guī)進行明確， 現有數據開放范圍的確定大多是模仿上海市、北京市等數據開放工作較為成功城市的平臺、數據集和相關經驗開展此項工作。隨著我國政府數據開放的戰(zhàn)略規(guī)劃與具體工作實踐的演進， 未來將對數據開放的邊界進行明確劃定， 政府部門將會陸續(xù)建立數據開放的指南、目錄、清單、規(guī)范等， 并根據社會利用成效適時更新和擴大數據開放的范圍與內容， 不斷規(guī)范數據開放的方式與程序， 充分滿足企業(yè)、科研機構、個人的數據需求。政府部門擁有大量的公共數據， 這些數據一般都存儲在老舊的數據庫中并堆積于各級政府辦公室的檔案室或文件柜中， 沒有得到很好的利用。對這些數據進行開發(fā)利用將是未來數據開放工作的重心。所以， 公共數據資源不僅包括政府數據， 同時也包括在履職過程中政府系統(tǒng)之外的個人、機構、社區(qū)等組織生產、處理和傳播的數據。因此， 現階段應以政府數據開放為突破口， 逐步推動更大范圍的公共數據資源的開放和利用。

　　4） “管”“促”結合的生態(tài)化工作機制。在政府信息公開工作實踐中， “管”仍然是一種有效的工作機制并發(fā)揮了重要的作用， 比如《政府信息公開條例》的頒布實施使得此項工作有法可依， 公眾也可以據此開展申請公開、行政復議、行政訴訟等活動， 政府信息公開在政策推動、公眾需求、社會壓力、媒體倒逼等因素的夾縫中前行， 并取得了很大的進展， 政府信息公開的廣度和深度都得到了前所未有的發(fā)展， 但是此種工作機制缺乏與公眾之間的溝通， 過于依賴行政層面的壓力和導向， 沒有形成以“用戶需求”為導向的良性互動生態(tài)圈。而在數據開放工作實踐中， 開放數據到產生價值是一個非常復雜的動態(tài)過程， 涉及各種利益相關者， 有各種因果關系和利益關系， 也有價值導向、判斷標準、運行規(guī)則等方面的各種矛盾和沖突。在價值創(chuàng)造的機理上， 政府數據從開放、利用到價值創(chuàng)造是一個動態(tài)循環(huán)的過程， 政府要做的工作是培育圍繞開放數據的生態(tài)系統(tǒng)， 通過有層次、動態(tài)化、精準化的數據開放， 使數據流動到各個價值點， 讓政府更愿意開放， 讓開放數據產生更好的利用效果， 讓開發(fā)者更積極地利用數據， 讓系統(tǒng)中的任一利益相關者都能得益， 構建良性循環(huán)的開放數據生態(tài)系統(tǒng)， 形成“政府+社會+開放數據+利用數據”的合作共創(chuàng)格局， 在保證安全的前提下， 最大限度挖掘政府數據的公共價值， 發(fā)揮開放數據作為一種資源的社會服務作用。所以， 不僅要“管”， 更多的是通過建立免責機制、激勵機制、獎勵機制等“促”的形式培育政府開放數據生態(tài)圈及生態(tài)系統(tǒng)的構建。

　　5） 雙向流動、共治共享的協(xié)作模式。政府信息公開階段， 政府與公眾之間包含兩個相互獨立的過程， 首先是數據從公眾流向政府， 然后是政府對所搜集的數據進行加工處理并通過適當的方式和平臺向公眾公開。而數據開放重塑了政府與公眾之間的交互關系， 公眾向政府提供數據與政府向公眾開放數據的過程可以是實時的， 即政府數據開放的平臺， 不僅向公眾提供了“讀”的接口， 同時也提供了“寫”的接口。比如， 美國的Open311為公眾和政府提供了開放交流的渠道與接口， 擴展了數據流入流出的渠道， 并將流入流出的數據標準化， 將政府真正變成了可讀可寫的平臺。政府信息公開到政府數據開放的嬗變， 實現了“我有什么就開放什么”過渡到“公眾需要什么我先去開放什么”， 進一步朝著“我和公眾期望共同解決什么問題， 我就先開放什么”的思路。政府是數據的最大擁有者， 應堅持數據“來自于民， 服務于民”的理念， 在保證安全的前提下， 最大限度開放政府數據。政府要做的是搭建規(guī)則、構筑秩序， 保障數據開放的有序性和安全性?！捌跫s式開放”模式的探索， 比如把城市交通數據、停車場數據等以“簽訂契約”的方式有序開放給有開發(fā)利用需求的機構， 既可以給自己的企業(yè)帶來價值， 同時也可以服務于社會。政府主導的數據開放運動正在影響著社會各個行業(yè)， 比如Airbnb公司在2015年12月主動開放了紐約市用戶數據， 包括用戶盈利、平臺使用、房屋出租等方面的數據， 致力于打造“開放與透明”的社區(qū)， 以期社會各界對共享經濟模式的認可， 尋求協(xié)同治理與協(xié)同創(chuàng)新的模式。2012年， 評論網站Yelp與舊金山、紐約市合作開發(fā)了LIVES開放數據標準 （2015年8月10日， 發(fā)布了LIVES2.0版本） ， 對餐廳衛(wèi)生檢查結果數據包含的字段內容和要求標準化， 以便于政府當局開放其餐廳衛(wèi)生檢查信息， 2013年Yelp在其網站上也新增了餐廳衛(wèi)生評級功能。

　　4 結束語

　　隨著大數據時代所引發(fā)的全社會對數據資源的普遍關注和對數據資源價值深度挖掘的日漸重視， 無論是國家層面的頂層部署， 還是地方的實踐嘗試， 抑或是公眾數據利用的意識覺醒， 都在印證并積累著政府信息公開、政府數據開放以及公共數據資源工作的成效和經驗， 也在推動著政府信息公開向政府數據開放的嬗變進程。但是， 嬗變的步伐不能脫離我國的國情， 阻礙數據開放的問題和困難尚存， 比如開放主體的開放意識、開放與安全的平衡、技術標準不統(tǒng)一， 等等。大數據資源的開放和利用能力日漸成為國家競爭地位和競爭力提升的核心與關鍵， 推動政府數據開放深度與廣度的演進， 不僅需要法律法規(guī)層面的強制性約束、政策制度層面的頂層導引、管理層面的統(tǒng)籌協(xié)調， 也需要通過技術服務體系的完善來明確數據開放的邊界、程序、方式、成效評估等來建立長效機制， 保證政府數據開放工作實現長期、穩(wěn)定向縱深方向發(fā)展。

　　（作者簡介：趙需要， 男， 1978年生， 博士， 講師。研究方向：信息政策與信息法， 政府數據開放， 政府信息公開。）