摘    要：

　　《大數(shù)據(jù)時(shí)代》的作者Viktor·Mayer-Schonberger曾說過:“政府不需要去補(bǔ)貼和建立所謂新興產(chǎn)業(yè), 只需要開放政府的數(shù)據(jù), 就能培育一個(gè)新的增長點(diǎn)——新型的服務(wù)業(yè)?！闭_放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)席卷全球, 上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng) (www.datashanghai.gov.cn) 早在2012年6月就已上線, 成為中國大陸地區(qū)首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái), 目前已涵蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、資源環(huán)境、教育科技、道路交通、社會(huì)發(fā)展、公共安全、文化休閑、衛(wèi)生健康、民生服務(wù)、機(jī)構(gòu)團(tuán)體、城市建設(shè)等11個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

　　近年來, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)在許多國家迅速推進(jìn), 成為政府信息化領(lǐng)域的熱門話題和研究重點(diǎn)。2009年5月, 美國聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)www.data.gov正式上線, 成為全球首個(gè)一站式的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái), 目前已開放了超過13萬個(gè)數(shù)據(jù)集供社會(huì)免費(fèi)下載, 覆蓋農(nóng)業(yè)、商業(yè)、氣候、消費(fèi)、生態(tài)、教育、能源、金融、衛(wèi)生、制造、海洋、公共安全、科研、地方政府等十多個(gè)主題。英國政府也開設(shè)了Data.gov.uk網(wǎng)站, 將中央政府與地方政府部門的數(shù)據(jù)向社會(huì)開放。目前已有幾十個(gè)國家和地區(qū)以及國際組織 (如OECD、世界銀行等) 在推行政府?dāng)?shù)據(jù)開放。中國的一些地方政府也已開始探索開放政府?dāng)?shù)據(jù)。北京市、武漢市、無錫市、佛山市南海區(qū)等許多地方也已建成或正在積極建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。上海則是唯一有明確公開開放數(shù)據(jù)工作計(jì)劃的城市。其發(fā)布的《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享和開放年度工作計(jì)劃》不但明確了整體的戰(zhàn)略部署和年度目標(biāo), 也清楚列出當(dāng)年的數(shù)據(jù)開放重點(diǎn)領(lǐng)域清單:2014年計(jì)劃開放190項(xiàng)數(shù)據(jù)集, 2015年計(jì)劃開放428項(xiàng)數(shù)據(jù)集;這份工作方案同時(shí)明確了開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目相關(guān)的配套項(xiàng)目建設(shè) (例如政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策和平臺(tái)的完善) 。在其他地方, 目前只有與智慧城市、大數(shù)據(jù)等相關(guān)的公開性政策文件, 并未對(duì)開放數(shù)據(jù)專門公開發(fā)布相應(yīng)政策, 也未公開相應(yīng)工作方案。

　　解本義:政府“開放”“數(shù)據(jù)”

　　開放政府?dāng)?shù)據(jù)是指任何人都可以自由、免費(fèi)地訪問、獲取、利用和分享政府的數(shù)據(jù)。具體而言, 政府?dāng)?shù)據(jù)開放包括以下基本原則和要求:

　　完整：除非涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私或其他特別限制, 所有的政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)開放, 開放是原則, 不開放是例外。

　　一手：開放從源頭采集到的一手?jǐn)?shù)據(jù), 而不是被修改或加工過的數(shù)據(jù)。

　　及時(shí)：在第一時(shí)間發(fā)布和更新數(shù)據(jù)。

　　可獲取：數(shù)據(jù)可被獲取, 并盡可能地?cái)U(kuò)大用戶范圍和利用種類。

　　可機(jī)讀：數(shù)據(jù)可被計(jì)算機(jī)自動(dòng)抓取和處理。

　　非歧視性：數(shù)據(jù)對(duì)所有人都平等開放, 不需要特別登記。

　　非私有：任何實(shí)體都不得排除他人使用數(shù)據(jù)的權(quán)利。

　　免于授權(quán)：數(shù)據(jù)不受版權(quán)、專利、商標(biāo)或貿(mào)易保密規(guī)則的約束或已得到授權(quán)使用 (除非涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私或特別限制) 。

　　在開放政府?dāng)?shù)據(jù)過程中, 政府開放數(shù)據(jù)而不自己加工產(chǎn)生產(chǎn)品, 由社會(huì)和市場力量來利用數(shù)據(jù), 開發(fā)產(chǎn)品滿足社會(huì)需求, 在這個(gè)過程中政府和社會(huì)/企業(yè)實(shí)現(xiàn)了合作共存, 一方提供資源, 一方提供加工。政府只需要保證數(shù)據(jù)質(zhì)量、及時(shí)度和下載, 而不需要操心如何開發(fā)。

　　開放對(duì)象:數(shù)據(jù)而非信息。數(shù)據(jù)是底層的、原始的、一手的、未經(jīng)加工的資源。信息是對(duì)底層的數(shù)據(jù)做加工解讀, 綜合分析的產(chǎn)物, 是二手的結(jié)果。因此, 公開信息是第一個(gè)層面的開放, 在大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)進(jìn)一步深入到數(shù)據(jù)層的開放。開放了原始的數(shù)據(jù)之后, 社會(huì)對(duì)于這些數(shù)據(jù)的加工能力和創(chuàng)造力將是政府無法想象和估量的。

　　開放目的:開放而非僅公開。信息公開重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的知情權(quán), 讓公眾知道政府在做什么, 監(jiān)督政府的工作, 并參與到政府的決策中。強(qiáng)調(diào)的是政府的透明度, 是政治行政上的責(zé)任。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是為了保障利用權(quán), 重在公眾對(duì)數(shù)據(jù)的再次利用權(quán), 更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展上的責(zé)任。所以信息公開是數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ), 但數(shù)據(jù)開放比信息公開在深度和廣度上都有一個(gè)躍進(jìn)。

　　識(shí)大體:取之于民, 用之于民

　　政府?dāng)?shù)據(jù)是行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的數(shù)據(jù), 其經(jīng)費(fèi)來自于公共財(cái)政和納稅人, 屬于公共產(chǎn)品, 產(chǎn)權(quán)上歸全社會(huì)所有。隨著政府信息化建設(shè)的不斷發(fā)展, 政府部門生成、采集和保存了大量與公眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù), 成為一個(gè)國家最主要的數(shù)據(jù)保有者。在不違反相關(guān)政策法規(guī)和不損害公共利益的情況下, 將政府?dāng)?shù)據(jù)向公眾免費(fèi)開放, 供其利用和開發(fā), 本質(zhì)上是政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代提供的一種公共服務(wù), 從而將取之于民的數(shù)據(jù)還之于民。

　　政府開放數(shù)據(jù)供社會(huì)進(jìn)行增值開放和創(chuàng)新應(yīng)用, 可以激發(fā)大眾創(chuàng)新, 萬眾創(chuàng)業(yè)?，F(xiàn)在都強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新, 數(shù)據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的重要基礎(chǔ), 如果政府不開放這一部分?jǐn)?shù)據(jù), 很多創(chuàng)新應(yīng)用沒有數(shù)據(jù)作為支持, 只能是一些空殼創(chuàng)新。真正要推動(dòng)大眾創(chuàng)新, 政府開放數(shù)據(jù)就是一個(gè)重要的推手。

　　開放政府?dāng)?shù)據(jù), 可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型, 數(shù)據(jù)開發(fā)者能利用政府開放的數(shù)據(jù), 提供更好的服務(wù), 創(chuàng)造更多的價(jià)值, 這個(gè)過程能夠提高整個(gè)國家在大數(shù)據(jù)時(shí)代的競爭力。開放數(shù)據(jù)激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力從而提升稅收, 這是一個(gè)良性循環(huán), 更是一個(gè)創(chuàng)造巨大公共價(jià)值的全局性戰(zhàn)略。

　　政府僅僅把數(shù)據(jù)放到平臺(tái)上, 政府?dāng)?shù)據(jù)公開工作并沒有結(jié)束。因?yàn)殚_放數(shù)據(jù)本身并不會(huì)帶來價(jià)值或社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益, 而要這些數(shù)據(jù)被社會(huì)充分利用, 才能產(chǎn)生效益。因此, 現(xiàn)在國際上很流行的說法是, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)開放的過程中, 相應(yīng)政策法規(guī)、組織管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和平臺(tái)開發(fā)決定著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的水平;在政府?dāng)?shù)據(jù)開放之后, 數(shù)據(jù)利用者的利用方式和利用能力將直接影響數(shù)據(jù)利用效果, 兩者間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)關(guān)系共同決定著開放數(shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造過程。在價(jià)值創(chuàng)造機(jī)理上, 政府?dāng)?shù)據(jù)從開放、利用到價(jià)值創(chuàng)造是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過程。

　　攔路虎:六大問題亟需改進(jìn)

　　目前, 開放政府?dāng)?shù)據(jù)主要面臨政策不配套、意識(shí)不到位、開放動(dòng)力不足、部門利益抵抗、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、管理能力不足, 安全隱私隱患等方面的阻礙。結(jié)合中國各地的開放數(shù)據(jù)實(shí)踐, 總結(jié)出六大主要問題:

　　數(shù)據(jù)量少、價(jià)值低、可機(jī)讀比例低?？傮w上, 目前各地政府所開放的數(shù)據(jù)集數(shù)量和價(jià)值離社會(huì)需求仍有很大差距, 無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)創(chuàng)新領(lǐng)域的需求, 大量高價(jià)值且不涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)未能開放。此外, 開放數(shù)據(jù)所采用的數(shù)據(jù)格式?jīng)Q定了數(shù)據(jù)的技術(shù)開放性, 所有數(shù)據(jù)都提供可機(jī)讀格式在實(shí)踐中尚未能實(shí)現(xiàn), 而這將會(huì)為數(shù)據(jù)利用者, 特別是非技術(shù)背景的使用者 (例如學(xué)者、記者、NGO從業(yè)人員等) 增加難度, 尤其是進(jìn)一步增值利用相關(guān)數(shù)據(jù)。

　　開放的多為靜態(tài)數(shù)據(jù)。開放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)更多開放動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù), 高價(jià)值的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)是激發(fā)企業(yè)、個(gè)人開發(fā)者進(jìn)一步增值利用的重要杠桿。在研究評(píng)估中發(fā)現(xiàn), 目前各地方發(fā)布的數(shù)據(jù)中平均86.25%的數(shù)據(jù)是靜態(tài)數(shù)據(jù) (以年為單位更新, 或按需更新) , 僅有平均13.75%的數(shù)據(jù)屬于動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù) (以月、周、日為單位更新, 或?qū)崟r(shí)更新) , 遠(yuǎn)不能滿足和激發(fā)數(shù)據(jù)利用者的需求與興趣。開放政府?dāng)?shù)據(jù)并非以數(shù)據(jù)釋放為終點(diǎn), 對(duì)數(shù)據(jù)的更新維護(hù)也是開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目的重要工作。

　　數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款含糊。開放數(shù)據(jù)的授權(quán)協(xié)議是開放數(shù)據(jù)生態(tài)圈建設(shè)的重要元素, 不但可確保開放數(shù)據(jù)可以自由免費(fèi)地被使用、傳播, 也有益于社會(huì)大眾理解開放文化, 從而進(jìn)一步發(fā)展出基于開放數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議的商業(yè)模式。研究發(fā)現(xiàn), 各地方目前都采用了網(wǎng)站免責(zé)條款/用戶協(xié)議的形式, 對(duì)發(fā)布的所有開放數(shù)據(jù)進(jìn)行了一次性整體授權(quán)。在相應(yīng)的條款上, 則存在較為嚴(yán)重的問題, 尚不符合開放數(shù)據(jù)的法律開放性原則。

　　缺乏便捷的數(shù)據(jù)獲取渠道。在數(shù)據(jù)獲取方式方面, 平臺(tái)的數(shù)據(jù)獲取缺乏便捷性, 大都須進(jìn)行事先的注冊(cè)登錄, 且平臺(tái)注冊(cè)難度較大, 不利于民眾快速、便捷地獲取平臺(tái)數(shù)據(jù), 多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)平臺(tái)都未提供數(shù)據(jù)內(nèi)容的預(yù)覽功能, 或者提供了部分?jǐn)?shù)據(jù)內(nèi)容的預(yù)覽, 由此對(duì)民眾的積極性和滿意度有一定的負(fù)面影響。

　　缺乏高質(zhì)量的數(shù)據(jù)應(yīng)用。有些平臺(tái)雖然開設(shè)了數(shù)據(jù)應(yīng)用頻道, 但是平臺(tái)上現(xiàn)存的應(yīng)用并非可下載、可使用的數(shù)據(jù)應(yīng)用, 而僅僅是功能測試之后的結(jié)果;有些平臺(tái)雖然提供了可下載、可使用的數(shù)據(jù)應(yīng)用, 但大多并未利用本站數(shù)據(jù), 或僅僅淺層次地運(yùn)用了地理位置等基礎(chǔ)數(shù)據(jù), 或即使利用了本站數(shù)據(jù), 也并未對(duì)具體使用了哪個(gè)數(shù)據(jù)進(jìn)行說明;有些平臺(tái)提供的“數(shù)據(jù)應(yīng)用”名不副實(shí), 實(shí)際上地方政府部門的政務(wù)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng), 是開放數(shù)據(jù)的來源, 而非數(shù)據(jù)開放后的實(shí)際應(yīng)用。

　　缺乏便捷、及時(shí)、有效、公開的互動(dòng)交流。在互動(dòng)交流方面, 多數(shù)地方的開放數(shù)據(jù)平臺(tái)都提供了對(duì)單個(gè)數(shù)據(jù)集的評(píng)價(jià)功能以及數(shù)據(jù)請(qǐng)求功能, 建立了用戶和政府之間的對(duì)話機(jī)制。但多數(shù)平臺(tái)的互動(dòng)交流功能使用都缺乏便捷性, 大多需要事先注冊(cè)登錄。其次, 平臺(tái)的互動(dòng)交流功能缺乏及時(shí)有效的回應(yīng), 有些開放數(shù)據(jù)平臺(tái)雖然提供了單個(gè)數(shù)據(jù)集的評(píng)價(jià)功能, 但是經(jīng)過試驗(yàn), 實(shí)際情況是可以提交評(píng)價(jià), 但一直沒有在網(wǎng)頁上顯示, 至于原因是審核尚未或未曾通過, 還是評(píng)價(jià)功能有名無實(shí), 則不得而知。

　　建言策:七條現(xiàn)實(shí)改進(jìn)路徑

　　加強(qiáng)管理架構(gòu)建設(shè)。首先, 建議設(shè)立或指定開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作的主管部門, 并賦予該部門足夠的職權(quán), 以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù), 同時(shí)還應(yīng)明確業(yè)務(wù)部門和其他相關(guān)部門在開放數(shù)據(jù)工作中的分工與職責(zé)。其次, 應(yīng)盡快制定具有針對(duì)性的、切實(shí)可行的數(shù)據(jù)開放政策規(guī)范及行動(dòng)計(jì)劃, 對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的對(duì)象、形式、邊界進(jìn)行嚴(yán)格定義, 保證數(shù)據(jù)開放的規(guī)范化和制度化。最后, 建議主管部門編訂年度工作方案, 并公開向大眾發(fā)布, 這將有利于社會(huì)公眾知曉和參與開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作。

　　提高領(lǐng)導(dǎo)支持力度。開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目僅由主管部門推動(dòng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠, 地方行政部門公開支持, 無疑是推動(dòng)這項(xiàng)工作的重要因素。對(duì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)的目的和意義, 建議各地方行政長官加深理解, 并在地方重要工作會(huì)議、公開講話和實(shí)際工作中加強(qiáng)支持, 在政府體系內(nèi)樹立起開放政府?dāng)?shù)據(jù)的觀念, 增強(qiáng)數(shù)據(jù)開放意識(shí), 提升開放數(shù)據(jù)工作能力建設(shè), 指導(dǎo)并支持主管部門推進(jìn)開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作。

　　基于社會(huì)需求開放。建議主管部門以用戶需求為導(dǎo)向, 會(huì)同數(shù)據(jù)發(fā)布單位以及數(shù)據(jù)需求者 (例如企業(yè)、個(gè)人開發(fā)者、記者等) , 以圓桌會(huì)議等形式溝通數(shù)據(jù)需求, 提升開放數(shù)據(jù)的數(shù)量、質(zhì)量、形式和價(jià)值。通過網(wǎng)站和社交媒體上的互動(dòng)交流, 采集公眾需求, 不斷改進(jìn)、完善自身工作, 并為基于政府開放數(shù)據(jù)開發(fā)的應(yīng)用提供充分的展現(xiàn)平臺(tái), 從而激勵(lì)社會(huì)的數(shù)據(jù)利用。

　　提升數(shù)據(jù)可機(jī)讀比例。建議正在建設(shè)的、未來要新開啟的開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目提升開放數(shù)據(jù)的可機(jī)讀率, 保證數(shù)據(jù)不以PDF、網(wǎng)頁、圖片等格式發(fā)布。這一點(diǎn)不但要體現(xiàn)在開放政府?dāng)?shù)據(jù)項(xiàng)目的本地政策文件或工作方案中, 同時(shí)應(yīng)作為重要的考核指標(biāo), 對(duì)各數(shù)據(jù)提供部門進(jìn)行考核。各地方應(yīng)當(dāng)建立完善的數(shù)據(jù)發(fā)布審核流程, 結(jié)合自動(dòng)化檢查和人工審查方式, 對(duì)發(fā)布的數(shù)據(jù)格式進(jìn)行嚴(yán)格檢驗(yàn), 確保所釋放的數(shù)據(jù)滿足數(shù)據(jù)格式的開放性要求。

　　規(guī)范數(shù)據(jù)更新周期。開放數(shù)據(jù)計(jì)劃的主管部門應(yīng)設(shè)定相應(yīng)規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制, 確保數(shù)據(jù)及時(shí)更新?？紤]到開放數(shù)據(jù)項(xiàng)目對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)布單位造成的成本壓力和運(yùn)維壓力, 數(shù)據(jù)發(fā)布單位可先行調(diào)研和實(shí)際測試 (通過比賽、特定合作開發(fā)等) 特定動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的價(jià)值, 再由社會(huì)機(jī)構(gòu)或企業(yè)競標(biāo), 負(fù)責(zé)相應(yīng)數(shù)據(jù)API的開發(fā)和維護(hù), 通過PPP公私合作的方式, 將動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)像水、電、氣一樣源源不斷地開放給社會(huì)、服務(wù)于公眾。

　　完善數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議。建議參考國際上行之有效的知識(shí)共享協(xié)議、開放政府協(xié)議, 結(jié)合中國實(shí)際法律環(huán)境, 制定出適用于中國的開放數(shù)據(jù)授權(quán)協(xié)議條款, 從而清晰、明確地保證用戶享有的數(shù)據(jù)訪問、獲取、利用和分享的權(quán)利及相應(yīng)義務(wù)。

　　降低數(shù)據(jù)獲取與互動(dòng)門檻。建議各地方的開放數(shù)據(jù)平臺(tái)降低數(shù)據(jù)獲取門檻和互動(dòng)交流門檻, 使用戶無需注冊(cè)便能獲取數(shù)據(jù)并參與互動(dòng)。同時(shí), 落實(shí)平臺(tái)互動(dòng)交流功能的有效性, 即用戶所提交的信息應(yīng)當(dāng)獲得及時(shí)的審核、公開乃至回應(yīng), 如單個(gè)數(shù)據(jù)集的評(píng)價(jià)、對(duì)數(shù)據(jù)的請(qǐng)求、對(duì)平臺(tái)整體的意見建議。最后, 應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社交媒體工具的使用, 向社會(huì)大眾及時(shí)更新政府開放數(shù)據(jù)計(jì)劃的最新進(jìn)展, 充分普及和宣傳開放政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)理念和活動(dòng), 提升社會(huì)大眾的關(guān)注度、參與度和支持度, 并借此與公眾就相關(guān)主題展開切實(shí)有效的雙向溝通。

　　大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略意義在于“通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的交換、整合和分析, 發(fā)展新的知識(shí), 創(chuàng)造新的價(jià)值, 帶來大知識(shí)、大科技、大利潤和大發(fā)展”。開放政府?dāng)?shù)據(jù)以創(chuàng)造公共價(jià)值為最終目標(biāo), 將實(shí)現(xiàn)開放數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方面的長遠(yuǎn)效益。

　　政府開放數(shù)據(jù)評(píng)估指標(biāo)

　　“開放數(shù)據(jù)晴雨表” (Open Data Barometer) 由萬維網(wǎng)基金會(huì)組織開展;“開放數(shù)據(jù)指數(shù)” (Open Data Index) 則由英國開放知識(shí)基金會(huì) (Open Knowledge) 組織開展。這兩個(gè)是得到各國政府、國際組織及國際開放數(shù)據(jù)社群廣泛認(rèn)可的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評(píng)估項(xiàng)目。在開放數(shù)據(jù)晴雨表 (2014) 中, 中國位于第46位 (共86) , 而在開放數(shù)據(jù)指數(shù) (2014) 中, 中國位于第57位 (共97) 。