摘要：針對目前大數據治理研究仍局限于從單一學科視角和單一層面進行討論，缺少對大數據治理體系構建的體系化研究的現狀，采用多學科綜合集成方法，通過系統(tǒng)文獻調研及案例研究的方法，將宏觀、中觀與微觀3個層次的體系構成要素進行了有機融合，提出了宏觀層面的多元主體合作聯(lián)盟共治、中觀層面的多層次活動流程聯(lián)通共生、微觀層面的多維度要素聯(lián)結共贏的大數據治理體系框架及其實現的有效路徑，對促進大數據治理體系構成要素的互聯(lián)、互通、互動，產生整體性、成套性和針對性效用，具有理論意義和實踐價值。
1 引言
政府大數據是政府在履職過程中產生或獲得的海量數據集、數據流、融合數據和鏈接數據。隨著信息技術的突飛猛進和政府部門信息化工作的持續(xù)推進，政府部門積累的數據呈爆發(fā)式增長。在我國，超過80%的數據資源掌握在各級政府部門手里，但并未得到有效利用，故而難以實現數據驅動的政府治理創(chuàng)新。解決數據有效利用的問題涉及利益相關方的多種需求及多樣化的實現路徑，需要從多學科視角建立一套科學的大數據治理體系。本文基于對135個政府數據資源形成機構、保管機構、利用服務機構和技術服務支持機構的調查，提出了政府大數據治理面臨的挑戰(zhàn)和構建大數據治理體系的必要性；基于對大數據治理體系構建的代表性文獻內容的文本分析，提出了政府大數據治理體系構建必備要素的基本構想；基于貴州省大數據實踐的案例分析，探索了政府大數據治理體系及構成要素實現的有效路徑。
2 政府大數據治理面臨的機遇與挑戰(zhàn)
在大數據時代，數據的影響已經滲透到經濟、社會、生活的方方面面，數據對經濟發(fā)展方式、社會治理模式、民眾行為方式產生了深刻影響，使人們對政府治理規(guī)則產生了新的認識。當前，世界各國都在嘗試打造適應信息化新階段和新要求的數字政府，而我國政府具備率先在世界上建設數字政府的基礎和條件。通過探索，形成“數據上浮、共享匯聚、服務下沉、按需高效”的數字政府新模式，不僅可以提高政府的辦事效率，也能通過數據分析實現政府決策的最優(yōu)化和精準化，推動服務型政府建設。目前，隨著政府數據量的指數級增長，非結構化數據類型日益增多，數據權屬日益復雜和難以界定，潛在的安全和隱私風險威脅日益嚴重，政府大數據治理面臨以下新的機遇和挑戰(zhàn)。
● 就數據本身而言，政府數據資源的形態(tài)從以結構化為主轉向以非結構化為主，從以離線靜態(tài)數據為主轉向以在線動態(tài)、實時數據為主，從線下轉向線上線下融合，從單一轉向多樣。數據的價值從對政府專用轉向對企業(yè)、社會和個人多樣化用戶需求滿足，從信息單向傳遞轉向多向增值再用，從單一價值實現轉向多元價值實現。數據資源的戰(zhàn)略地位從電子政務轉向“智慧城市+”“互聯(lián)網+”“區(qū)塊鏈+”“大數據+”等新興技術和數據驅動的應用場景，從對組織層的價值轉向行業(yè)層、地域層、國家層、國際層競爭優(yōu)勢，從國家轉向“一帶一路”等國際性競爭優(yōu)勢。數據權由簡變繁，并具有不確定性，涉及信息主體的所有權、刪除或留存處置權、利用權、授權他人利用的許可和審批權、隱私保護權等，甚至涉及國家數據主權議題等。
● 就數據管理主體而言，管理主體要從數據的控制者和監(jiān)管者轉變?yōu)閿祿嗬膮f(xié)調者和社會協(xié)同治理的服務者，成為未來發(fā)展方向的引領者和奉獻者，要具有強烈的使命感與責任感，從追求部門局部利益轉向追求政府整體效益及社會利益最大化，從關注部門內外利益轉向多利益相關方共同體利益最大化，從“信息孤島”轉向跨領域、跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的信息資源協(xié)同管理與創(chuàng)新服務。多元主體整合、融合、協(xié)同互動，需多利益相關方合作聯(lián)盟與跨學科復合型人才支持。
● 就數據管理活動過程而言，政府數據資源的采集從單一來源轉向多源異構，從基于目標的局部采集轉向基于場景的全面采集、全域和全網覆蓋、全程和全景監(jiān)管，從行業(yè)條條與地域塊塊各自為政轉向打破條塊分割，走向國家統(tǒng)一大數據資源體系建設。數據存儲從分布式、冷備份存儲轉向熱備份、云端存儲，從可信數字存儲轉向可信區(qū)塊鏈平臺存儲。數據利用從部門內轉向跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務共享，從個別部門的數據公開轉向政府數據集和數據流的整體開放，從互聯(lián)、互通轉向互信、互認、互動。數據維護從生命周期分段維護轉向全生命周期、全流程、全要素、全數據綜合集成管理，數字生態(tài)環(huán)境維護，互聯(lián)網+數字治理。
● 就數據管理風險而言，政府數據質量、個人隱私保護和信息安全從靜態(tài)可控轉向動態(tài)復雜且難以控制。一方面，政府社會管理更加精細化和公共服務更加精準化對政府數據治理能力提出了更高的要求；另一方面，由于與數據開放與個人信息保護相關的國家法律法規(guī)不健全，大數據和人工智能技術算法缺少人文關懷和個人信息利用合法性管控規(guī)則，碎片化信息再次利用可能造成個人信息泄露和國家安全泄密，對社會發(fā)展構成威脅。
3 政府大數據治理體系的構成框架
近年來，國內外對大數據治理的研究不斷增多，但對大數據治理是什么、為什么進行大數據治理和如何開展大數據治理存在不同認識，多為單一學科視角研究，宏觀、中觀、微觀3個層面相互割裂，并各自為政。在宏觀層面，主要從多維度考慮大數據治理活動的要素及其關系，構建概念體系和體系框架；在中觀層面，主要從某一維度考慮大數據治理的整體解決方案；在微觀層面，主要從某一要素角度考慮應對策略、程序和行動。從整體來看，關于大數據治理體系的研究多局限于大數據治理的某個層面和某幾個議題，從多學科視角覆蓋宏觀、中觀、微觀3個層次的大數據治理體系研究較少，尚缺少面向“三融五跨”（技術融合、業(yè)務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門和跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務）國家戰(zhàn)略需求的針對性研究，亟待開展跨組織邊界多個層面和多個議題間關系及其關聯(lián)的多學科視角融合研究和體系化研究。正如梅宏院士明確指出的一樣，現在的大數據治理體系還有很多不足，大數據治理概念的使用相對還是比較狹義的。
安小米等人基于協(xié)同創(chuàng)新理論，研究了構建跨部門、跨行業(yè)、跨領域的協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)治理體系，并從宏觀、中觀、微觀3個層面提出了主體聯(lián)盟、過程聯(lián)通、要素聯(lián)接的政府大數據治理規(guī)則體系。隨后，安小米等人通過對大數據治理體系構建的相關文獻進行系統(tǒng)性研究，從客體、活動、目標3個維度，對大數據治理的核心概念、動議、策略和實現路徑進行了梳理，構建出基于“核心概念-動議-實現路徑”三位一體的大數據治理體系概念框架，為分析政府大數據治理體系構成要素提供了分析工具，明確了大數據治理體系框架的構成要素和基本要求，為促進利益相關方達成共識和有效交流提供了支撐。
針對目前對大數據治理的理解有多種認識的現狀，基于前期研究成果，筆者提出融合宏觀、中觀、微觀3個層次的一體化大數據綜合治理體系框架構想。該框架構想覆蓋宏觀層頂層設計要素、中觀層實施方案和微觀層落地操作規(guī)范三方面要素，為案例研究提供了分析框架。
3.1 宏觀層頂層設計要素
概念體系和體系框架是構成大數據治理宏觀層頂層設計的兩個基本要素。
（1）概念體系
概念體系主要由明確目標、權力層次、治理對象和解決問題4個部分組成 。
● 大數據治理的目標是實現大數據價值的最大化以及風險的最小化。這是因為通過建立可持續(xù)的治理體系，可以達到“實現價值”和“管控風險”的大數據治理目標。
● 大數據的權屬主要包括擁有、使用、收益和處置4種，因此，大數據治理是一個識別大數據資產所有權層次的過程 。
● 大數據治理對象是為了保證權、責、利相關方而引入的廣義上的數據治理決策機制，同時考慮激勵與約束機制以及監(jiān)督機制。
● 通過建立可持續(xù)的具有反饋和控制責任鏈的治理體系，在實際應用過程中解決相關決策問題。
?。?）體系框架
體系框架涉及制定戰(zhàn)略方針、建立組織架構和明確職責分工等要素，為實現大數據治理和大數據全程管理提供了一整套解決方案。其關鍵問題是識別關鍵性領域和數據利益相關方。關鍵性領域包括戰(zhàn)略、組織、大數據質量、大數據生命周期、大數據安全隱私與合規(guī)、大數據架構；數據利益相關方涉及大數據利益相關者、大數據治理委員會、大數據管理者、數據專家。基于對關鍵性領域和數據利益相關方的識別，構建出一系列包括戰(zhàn)略方針、制度規(guī)范、組織構架、標準體系、執(zhí)行流程等在內的大數據治理決策保障體系，有助于實現提供創(chuàng)新性大數據服務和商業(yè)與社會可持續(xù)價值最大化的大數據治理目標。
3.2 中觀層實施方案
安小米等人指出，中觀層大數據治理的實施方案表現在3個層面：第一個層面為管理機制，包括業(yè)務驅動和數據驅動兩種視角；第二個層面為信息治理計劃；第三個層面為數據全面質量管理的部署。
?。?）大數據管理機制
大數據治理通過業(yè)務驅動對元數據和主數據進行管理，保證數據的完整性、一致性以及準確性，實現大數據治理的策略。這一視角為機構層有效管理元數據和主數據，并實現數據業(yè)務價值提供了一套規(guī)范化管理的路徑。潘永花根據《促進大數據發(fā)展行動綱要》提出了數據驅動的大數據管理機制。作為數據治理的行動依據和基本指導方針，這一視角為實現法治、廉潔、創(chuàng)新和服務的新型政府提供了可持續(xù)的管理治理模式，為政府部門提升治理能力提供了有效路徑。
（2）信息治理計劃
Malik P把大數據治理定義為快速發(fā)現大量的結構化和非結構化數據，對其進行收集、運行、分析、存儲和處置，并且保證這些數據的安全、隱私以及成本效益的過程，這個過程包括新興的管理方法、技術、流程和實踐。Soares S認為大數據治理應該采用廣義的信息治理框架，協(xié)調多個政府職能部門的目標及其與大數據優(yōu)化、隱私和貨幣商業(yè)化相關的策略。程廣明則認為在制定信息治理框架時，大數據治理可以被模型化為人和組織、策略、能力的三維構架。
?。?）數據全面質量管理的部署
大數據治理全面質量管理包括對數據的可獲得性、可用性、完整性和安全性的全生命周期和全面質量管理，尤其關注數據形成時的真實性、可靠性、完整性和可用性，使用數據時的可信性、安全性、可追溯性、可關聯(lián)性、可發(fā)現性和可再用性。
3.3 微觀層落地操作規(guī)范
微觀層面落地操作規(guī)范包括三方面要求：治理主體要求、治理客體要求、治理工具要求。
在微觀層，大數據治理的落地操作規(guī)范及實現工具包括3個層面。第一個層面為具體的數據生命期的經濟有效管理策略和程序，包括組織結構上的實踐、操作上的實踐和相關的實踐。組織結構上的實踐主要是識別出數據歸屬權、擁有者及其角色和責任；操作上的實踐主要是組織執(zhí)行數據治理的手段；相關的實踐涉及改善政策有效性和用戶需求之間的聯(lián)系。第二個層面為數據質量的測評和管護，包括可用性、精確性、完整性、一致性、實效性、單值性。第三個層面為技術工具的應用及大數據治理的行動，涉及5個重要因素，包括以關注人為基礎的治理理念、以政府為主體的治理主體、以多種數據為客體的治理客體、以法律和計算機等軟硬件為主的治理工具、以對大數據價值為主要發(fā)掘對象的治理目標。
4 貴州省大數據治理體系
選擇貴州省大數據治理體系開展案例分析是具有地方典型示范意義的，其大數據治理的多個“全國率先”為其贏得了發(fā)展先機，大數據治理成效顯著。貴州省是全國首個國家級大數據綜合試驗區(qū)、大數據產業(yè)發(fā)展集聚區(qū)、大數據產業(yè)技術創(chuàng)新實驗區(qū)，率先探索地方大數據立法，出臺了《貴州省大數據發(fā)展應用促進條例》，建成了首個全國數據集聚、共享和開放的系統(tǒng)平臺——“云上貴州”。經過近幾年的探索創(chuàng)新，貴州省在政府大數據治理方面，以實現政務信息資源“聚通用”為目標，逐步形成了“以國家綜合試驗區(qū)為中心，以提升政府在經濟及公共服務等領域的綜合治理能力為目標，以大數據基礎設施及技術布局為抓手”的綜合治理格局?！罢劥髷祿卣勝F州，談貴州必談大數據”已成為社會共識。2018年，在省級政府中國開放數林指數與排名中，貴州省位居全國第二，僅次于上海市；在地市級政府（含副省級）開放數林指數與排名中，貴陽市名列第一。在2018年《政府網絡透明度指數評估報告》中，貴州省位居31個參評?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的首位。
4.1 貴州省大數據建設現狀
?。?）貴州省大數據綜合治理體系初步形成
通過采用文本內容聚類分析的方法，筆者從治理層級、治理領域、治理對象、治理目標、治理效用和治理特點6個維度，對收集匯總的63份省、市級政策標準文件進行了分析，發(fā)現貴州省大數據綜合治理體系建設已初具規(guī)模。在宏觀層體系框架上，貴州省采用規(guī)劃、計劃、方案、意見等治理工具引導共治和善治，具有多維度特點；在中觀層體系框架上，貴州省采用條例和辦法等治理工具提供法治管控依據，具有成套性特點；在微觀層，貴州省采用技術標準和指南治理工具指導互聯(lián)、互通、互動精治目標的實現，具有針對性特點。整體而言，貴州省大數據綜合治理體系建設初具規(guī)模，在宏觀層體系框架上有善治和共治規(guī)劃、計劃、方案引導，在中觀層體系框架上有法治條例、辦法、意見、通知運行管控，在微觀層技術實現上有精治標準和指南指導。貴州省與大數據治理相關的文件情況見表1。
（2）涵蓋宏觀、中觀、微觀層面的治理機制基本成為共識
通過對貴陽市大數據發(fā)展管理委員會、貴州省大數據發(fā)展管理局、云上貴州大數據產業(yè)發(fā)展有限公司、貴陽塊數據城市建設有限公司等7家主要大數據單位進行實地調研，筆者發(fā)現7家單位在治理機制方面具有一定的共識。從宏觀層來看，創(chuàng)新機制為動力機制，資源配置機制、服務機制、信息安全保障機制、應急機制為協(xié)同創(chuàng)新機制；從微觀層來看，信息共享機制和信息技術工具機制為約束機制。但從中觀層來看，各單位在運行機制和保障機制方面還未完全達成共識，治理機制有待進一步建立健全。
4.2 貴州政府大數據綜合治理體系建設的經驗借鑒
貴州省通過幾年的政府大數據治理探索創(chuàng)新，初步形成了集宏觀、中觀、微觀于一體的大數據治理模式。在宏觀層，通過多元主體的協(xié)同形成了共治模式；在中觀層，通過多維活動的聯(lián)通形成了法治模式；在微觀層，通過多級要素融合，形成了精治模式。
?。?）共治模式——共治
通過全省動員的“云長制”成套性配套方案，解決多元主體共治互聯(lián)的難點問題。貴州省通過建立“云長制”多元主體互聯(lián)原則，發(fā)布《全面深化推進“云長制”工作方案》《省人民政府辦公廳關于全面推行“云長制”的通知》《“云工程”成效考核工作方案》等有效治理工具，為解決“數據資源誰來建”的治理體系構建的主體互聯(lián)難點問題提供了有地方貢獻的方案。
（2）法治模式——共生
通過數據資產化管理條例、信息跨部門/跨業(yè)務共享辦法、調度契約合同機制等成套的法規(guī)依據，解決多樣信息服務互通的痛點問題。貴州省通過建立多元數據價值實現互通規(guī)則，發(fā)布《貴州省政府數據資產管理登記暫行辦法》《貴州省政務信息數據采集應用暫行辦法》，通過貴陽市先行示范《貴陽市政府數據資源管理辦法》《貴陽市政府數據共享開放條例》《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》《貴陽市大數據安全管理條例》《貴陽市政府數據共享開放考核暫行辦法》等有效治理依據，為解決“數據資源從何來”的大數據治理體系構建的數據互通痛點問題提供了有地方特色的方案和法律支持。
?。?）精治模式——共贏
通過“聚匯通”管道的針對性的標準規(guī)范，解決條塊分割問題，實現信息塊的融合、互聯(lián)、互通、互操作。貴州省通過建立“聚通用”多維度要素互動方案和標準規(guī)范，發(fā)布《貴州政府數據“聚通用”攻堅會戰(zhàn)實施方案》《貴州省發(fā)展農業(yè)大數據助推脫貧攻擊三年方案（2017—2019年）》《“云上貴州”平臺應用規(guī)范指南》《云上貴州數據共享交換平臺接口規(guī)范》《云上貴州系統(tǒng)平臺使用管理規(guī)范》《貴州省政府數據共享交換與應用管理規(guī)范》《貴州省大數據清洗加工規(guī)范》《電子證照批文庫共享應用規(guī)范》《政務信息資源目錄編制指南》等有效治理規(guī)范，為解決“數據資源如何用”的大數據治理體系構建要素互動問題提供了有地方亮點的可操作性方案。
一系列大數據領域的政策實施，從宏觀、中觀、微觀3個層面為貴州省大數據發(fā)展提供了有力保障，解決了不發(fā)達地區(qū)發(fā)展大數據普遍遇到的機制不暢、人才匱乏、資金短缺、產業(yè)基礎薄弱等問題，促進了數據的共享開放、確權流通及開發(fā)利用。數據顯示，貴州省大數據企業(yè)從2013年的不足1 000家增長至8 000余家，大數據產業(yè)規(guī)?？偭砍^1 100億元，2017年貴州省數字經濟增速37.2%，位列中國第一。2018年，貴陽市大數據企業(yè)主營業(yè)務收入突破1 000億元，較2017年增長22%，大數據與實體經濟融合指數達到45.3，全市政務應用系統(tǒng)全部接入“云上貴州”貴陽市分平臺，政府數據全部實現共享交換，全市政府數據開放平臺累計面向社會免費開放618萬余條數據，為企業(yè)和個人開展政府數據資源社會化開發(fā)利用提供了數據支撐。
4.3 貴州省大數據治理存在的問題及突破口
盡管貴州省已構建了一套較為有效的政府大數據治理體系，但仍存在一些問題亟待改進，比如：數據資源數字連續(xù)性管理的戰(zhàn)略意識亟待納入頂層設計；覆蓋數據資源全生命周期信息活動的全程性管理規(guī)劃有待進一步健全；數據資源跨領域、跨地域、跨層級、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同管理和創(chuàng)新服務有待進一步完善；對可信數據資源長期保存和管理維護及可持續(xù)再用的準則亟待制定；在政府數據資源共享、開放及利用中的個人數據保護分級分類規(guī)則亟待建立健全。
未來，貴州省在深入實施大數據戰(zhàn)略行動、加快建設國家大數據綜合試驗區(qū)時，需持續(xù)建立健全其宏觀、中觀、微觀一體化融合的治理體系，著力突破5個瓶頸：一是不斷提高數據管理程度；二是努力破解數據流通不暢、融合共享難的問題；三是整體提升政府大數據的應用水平；四是加快補齊人才匱乏短板；五是進一步建立健全共享規(guī)則及管理機制。
5 結束語
政府大數據治理體系建構存在于宏觀、中觀與微觀不同視角。本文采用綜合集成方法，融合多學科視角和多個層面、多利益相關方需求，充分利用文獻研究成果、實地調研訪談等多種信息，把宏觀、中觀與微觀3個層次的體系構成要素進行有機融合，構建出政府大數據治理體系的框架。該框架在宏觀層上，有利于以制度安排體現多元主體的合作聯(lián)盟共治，在大數據治理的核心概念和體系框架上達成一致；在中觀層上，以業(yè)務規(guī)則促進多層次、多向度的活動流程聯(lián)通共生，形成統(tǒng)一共享、開放、利用等的全生命期治理的機制和規(guī)則；在微觀層上，有利于技術標準規(guī)范促進多維度的要素聯(lián)結共贏，提供聯(lián)動的治理程序和實現工具。該框架與貴州省大數據治理實踐相映射，得到了實踐驗證，可以作為梳理地方政府大數據治理成功經驗和有效實現路徑的分析框架，同時還可以作為發(fā)現其治理實踐中存在的不足的一種評測基準。
作者簡介
安小米（1965- ），女，博士，中國人民大學信息資源管理學院教授，主要研究方向為政府信息資源管理與知識管理、智慧城市及其數據治理、大數據與人工智能應用場景下的數據治理。
郭明軍（1978- ），男，中國人民大學信息資源管理學院博士生，主要研究方向為政府信息資源管理與大數據治理協(xié)同創(chuàng)新。
洪學海（1967- ），男，博士，中國科學院計算技術研究所研究員，主要研究方向為智慧城市、大數據、信息服務計算、云計算、高性能計算。
魏瑋（1988- ），男，中國人民大學信息資源管理學院博士生，主要研究方向為智慧城市大數據治理與知識管理。
