“頂層設計”源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念。它是針對某一具體的設計對象或領域，運用系統(tǒng)論的方法，自高端開始的總體構想和戰(zhàn)略設計，注重整體規(guī)劃設計與實際需求的緊密結合，強調設計理論先進、理念一致、對象定位準確、結構統(tǒng)一、功能協(xié)調、部件標準化、資源共享與開放，是一種將復雜對象簡單化、具體化、程式化的設計方法。

　　電子政務頂層設計的意義與作用

　　電子政務同樣需要頂層設計，其主要意義在于：其一，開展電子政務頂層設計，可以確保利用電子政務有效支撐政府執(zhí)政的高效化，并深刻把握社會利益形成的關聯(lián)性、復雜性和利益形式轉化的多變性，全面提高利益調節(jié)和保護策略的務實有效性與靈活適應性；其二，開展電子政務頂層設計，可以確保利用電子政務有效支撐政府的利益調節(jié)和保護策略，實現(xiàn)多部門的目標協(xié)同，支持政府實現(xiàn)其使命目標；其三，開展電子政務頂層設計，可以確保利用電子政務有效避免政府在同一個公共管理對象之上，有重復冗余、交叉沖突的利益監(jiān)測和調節(jié)措施，從而更好地設計出高效的利益調節(jié)和保護策略。

　　由此，電子政務的頂層設計發(fā)揮著重要的作用：首先是頂層決定性。跳出局部環(huán)境的約束和影響，站在政務服務的整體高度，統(tǒng)籌分析事務的各層次和各要素，決定執(zhí)政的核心理念與目標，“自上而下”的設計，形成戰(zhàn)略的整體性和全局性。在最高層次上尋求問題的解決之道，核心在頂層，宏觀指導微觀、頂層決定底層。其次是整體關聯(lián)性。從政務服務全局的高度對對象的結構、功能、標準、邊界等進行統(tǒng)籌設計。強調設計對象內部要素之間圍繞核心理念和頂層目標所形成的關聯(lián)、匹配與有機銜接；強調從理想到現(xiàn)實的技術化、功能化的構架；強調集中有效資源，高效快捷地實現(xiàn)目標；再次是可操作性。設計簡潔明確，成果具備可實踐、可操作和可考核性?；诳冃Ч芾砝砟詈湍繕说捻攲釉O計，使決策取得良好的效益。

　　電子政務頂層設計的主要難題

　　電子政務頂層設計十分重要，但也面臨著諸多難題。

　　第一，要破解公共事務難題。所做的政務服務系統(tǒng)頂層設計，能否在解決社會公共事務難題中發(fā)揮關鍵作用，已經(jīng)成為判斷項目立項必要性和緊迫性的主要判據(jù)。在政務服務系統(tǒng)頂層設計指導下所做的政務信息化工程建設，都是為破解經(jīng)濟社會發(fā)展難題的電子政務項目。各政務部門擬建、在建的電子政務信息系統(tǒng)，要沿著解決公共事務難題深化應用的方向發(fā)展。公共事務難題的本質是，社會利益調節(jié)機制失衡、公共利益保障機制失穩(wěn)、公民利益保護機制失策的問題。因此，我們所做的政務信息化工程建設，需要深入研究電子政務內置的利益調節(jié)和保護策略。

　　第二，需要多部門政務目標協(xié)同。利益調節(jié)和保護策略的務實有效性和靈活適應性，是靠多部門政務目標協(xié)同來實現(xiàn)的。多部門政務目標協(xié)同，需要多個部門為了同一個利益目標，在同一個利益調節(jié)和保護策略下，設定本部門的政務目標，完成本部門的工作任務。

　　第三，需要多部門業(yè)務目標協(xié)同。公共管理對象通常會具有多種社會利益屬性，針對同一個公共管理對象的多種利益監(jiān)測和調節(jié)措施，可能存在重復冗余和交叉沖突，如果不加以規(guī)制，就有可能直接損害公共管理對象的切身利益。對利益監(jiān)測和調節(jié)措施的規(guī)制，也是對利益調節(jié)和保護策略設計的限制。這種限制的核心是要求在多部門業(yè)務工作協(xié)同的模式下，作用于同一個公共管理對象之上，避免有重復冗余、交叉沖突的利益監(jiān)測和調節(jié)措施。

　　電子政務頂層設計的主要任務

　　電子政務頂層設計的主要任務如下：

　　第一，領域分析。即要在電子政務所涉及的社會管理、經(jīng)濟管理、工程管理等諸多確定要進行頂層設計的領域，對頂層設計劃定有效邊界。頂層設計最大的關注點是條件約束的策略設計。策略的效能邊界是條件約束，即：作用于相同管理對象之上的利益監(jiān)測和調節(jié)措施，避免出現(xiàn)重復冗余和交叉沖突。所設計的影響領域表現(xiàn)的操作策略，實際上是對政務業(yè)務的重構。

　　第二，社會問題分析。提出本領域發(fā)展過程中與國家的戰(zhàn)略、人民的要求、社會的關注亟待解決的社會問題。在破解“社會利益調節(jié)機制失衡、公共利益保障機制失穩(wěn)、公民利益保護機制失策”的社會公共事務難題時，也要給出破解“公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益合法化”的解決方案。社會問題確定的基本因素主要有：確定解決當前問題是否是政府機構職能范圍內的事情；確定基于本部門職能是否能抓住當前問題的主要癥結；針對問題癥結的政務措施需要哪些部門的哪些政務職能相互協(xié)同。

　　第三，社會問題根源分析。除在不可抗力(如重大自然災害)下突然發(fā)生的問題外，社會問題通常是由經(jīng)濟和社會活動機制存在的弊端導致的。經(jīng)濟和社會活動機制主要包括要素成長、行為規(guī)范和屬性維護等機制。通過分析機制弊端與問題間的內在關系，以及問題突出表現(xiàn)隨機制調整的變化規(guī)律，闡述問題的根源及其演化規(guī)律。

　　第四，目標分析。強調目標協(xié)同的策略設計，必須從系統(tǒng)戰(zhàn)略全面和總體的高度，綜合分析當前和未來的能力要求，綜合考慮現(xiàn)實和未來的發(fā)展要素，兼顧業(yè)務、技術、經(jīng)濟等因素對本領域建設與發(fā)展的約束，明確發(fā)展的政務目標、業(yè)務目標、行動計劃與績效考核體系，以及確定主要目標和實施的先后順序。為便于對所設計的政務目標和業(yè)務目標進行把控和效能考核，對提出的目標要進行量化。

　　第五，需求分析。其一是業(yè)務需求分析。對政務事務、公共服務、基礎設施建設和管理中的全部業(yè)務進行分類，抽出公共業(yè)務模塊，找出業(yè)務的關聯(lián)性，重新塑造和整合業(yè)務的流程，自頂向下地進行業(yè)務系統(tǒng)建設的統(tǒng)籌設計。提出縱向業(yè)務體系與橫向業(yè)務體系在本領域的融合，量化與社會問題解決相適應的政務目標和業(yè)務目標；其二是能力需求分析。審視、分析并準確刻畫業(yè)務、數(shù)據(jù)、技術和應用系統(tǒng)間的相互作用關系，構建多層面、信息共享、目標協(xié)同的總體框架。綜合分析當前和未來的能力要求和該領域系統(tǒng)建設與發(fā)展的要求；其三是業(yè)務功能分析。主要是為支撐項目目標的實現(xiàn)而涉及的業(yè)務。分析業(yè)務的完整性、重點內容、輔助內容及其流程圖等。

　　第六，作業(yè)流程分析。主要包括“監(jiān)測分析”、“行政執(zhí)法”、“內部管理”、“宏觀決策”、“社會應急”和“政務公開”等6大類作業(yè)進行分析。

　　第七，業(yè)務量、信息量分析。區(qū)分并分析離線服務量、在線服務量、本地部署服務量、利用外部服務量、外部利用服務量、利用公共服務量、公共利用服務量，事務處理服務量、計算處理服務量、靜態(tài)信息量、動態(tài)信息量、本地存儲信息量、利用外部信息量、外部利用信息量、利用公共信息量、公共利用信息量，標準化信息量、未標準化信息量、信息增量和存量、機器作業(yè)量和人工作業(yè)量等。

　　第八，業(yè)務應用發(fā)展能力分析。通過分析信息規(guī)范程度，反映業(yè)務應用的標準化水平；通過分析知識結構化程度，反映業(yè)務應用的自動化水平；通過分析作業(yè)離散等級，反映業(yè)務應用的集約化水平；通過分析信息資源開放程度，反映業(yè)務應用與外部資源共享的水平；通過分析業(yè)務架構開放程度，反映業(yè)務應用與外部協(xié)同互動的水平。

　　第九，系統(tǒng)能力需求分析。分析業(yè)務應用對系統(tǒng)支撐能力的需求，關鍵是要把業(yè)務應用模型的邏輯復雜度與指標測試模型的邏輯復雜度進行換算。專家估值法：根據(jù)專家經(jīng)驗給出兩種模型的換算系數(shù)。原型測試法：開發(fā)出業(yè)務應用的原型系統(tǒng)，通過原型系統(tǒng)實例化運行的壓力測試，找出原型系統(tǒng)與指標測試模型間的基本換算系數(shù)，進而把基本換算系數(shù)根據(jù)原型系統(tǒng)的成熟度擴張形成實用換算系數(shù)。模型映射法：在相同的業(yè)務應用建模平臺上，先建立業(yè)務應用邏輯模型和業(yè)務發(fā)生規(guī)律模型，并生成模擬業(yè)務應用實例化運行的系統(tǒng)負載數(shù)據(jù)等。系統(tǒng)能力主要表現(xiàn)在請求響應、會話處理、實體交易、計算執(zhí)行、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)存儲、通信傳輸?shù)?個能力方面。

　　第十，技術需求分析。就是如何實現(xiàn)“信息技術與現(xiàn)實需求的融合”，依據(jù)總體框架對信息系統(tǒng)的建設內容、規(guī)模、計劃、安全，以及新技術的應用等進行設計。

　　電子政務頂層設計的總體思路與方法

　　從總體思路來看，電子政務的頂層設計，既不是在信息系統(tǒng)的頂層做設計，也不是在政府業(yè)務的頂層做設計，而是在公共事務領域的頂層做設計?；舅悸肪褪恰把芯款I域、尋找頂層、發(fā)現(xiàn)本體、識別偏好、制定戰(zhàn)略、做出規(guī)劃”。在頂層做設計而不是設計完整的頂層。

　　至于電子政務頂層設計的基本任務，電子政務頂層設計的核心是研究公共事務領域、尋找公共事務頂層、發(fā)現(xiàn)公共事務本體、識別公共事務偏好。也就是研究政府業(yè)務的對象系統(tǒng)，而不是研究政府現(xiàn)行的業(yè)務系統(tǒng)。除了相關的研究報告外，最終還要形成“中、遠期發(fā)展規(guī)劃”、“近期行動計劃”、“工程總體設計”和“保障體系”等可執(zhí)行的有型方略。

　　電子政務頂層設計的基本方法，主要包括：1、調查與研究。建立一支以業(yè)務專家為主，技術專家參加的領域社會問題研究隊伍。主要對“公共事務難題”的成因及其在社會管理的“社會利益調節(jié)機制失衡、公共利益保障機制失穩(wěn)、公民利益保護機制失策”等方面的突出表現(xiàn)及其形式進行刻畫，清晰地表達公共事務難題的存在、成因，及其演化規(guī)律；2、會商與決策。建立跨行業(yè)、跨部門、跨層級的領導會商與決策機制。主要是面向使命系統(tǒng)對領域行政、管理與實施的策略設計。立足于復雜多變的利益形成和轉化的使命環(huán)境，將高效靈活的利益調節(jié)和保護策略，植入電子政務系統(tǒng)的模式設計之 中。按照適應社會利益環(huán)境復雜多變性的要求構造系統(tǒng)，按照靈活高效完成利益調節(jié)和保護使命的要求建立機制；3、業(yè)務重構。電子政務頂層設計的主要成果和貢獻，就是對政務業(yè)務與機制的重構。頂層設計是強調目標協(xié)同的策略設計，策略的組織模式是目標協(xié)同，各部門在同一個利益調節(jié)和保護策略下，形成新的社會管理和新的經(jīng)濟發(fā)展模式；4、技術支持。電子政務的核心是政務。政務工作進行了有效的整合與改革，政務信息化才會設計出適合社會發(fā)展和民眾訴求的高效便民的功能。忽視政務的改革和制度建設，所形成的電子政務是對落后生產(chǎn)力和落后行政體制的固化。不利于國家管理和經(jīng)濟社會的發(fā)展，不利于改善民生。堅持以數(shù)據(jù)設計為中心，采用先進、合理的體系架構，以資源集約化為基礎，信息安全為保障，實現(xiàn)信息共享，促進國家信息開放與信息公開。

　　此外，要關注頂層設計和信息系統(tǒng)的總體設計之間的區(qū)別。首先，頂層設計關注使命環(huán)境的設計，總體設計更關注信息系統(tǒng)結構性設計；其次，頂層設計關注政務目標的協(xié)同，總體設計更關注系統(tǒng)單元功能的實現(xiàn)；第三，頂層設計關注解決社會問題的條件約束，總體設計更關注系統(tǒng)結構性約束。

　　而且，要尊重頂層設計的主要貢獻。這主要體現(xiàn)在三方面：符合利益調節(jié)策略的業(yè)務重構以及適應條件約束的機制重構；面向使命的工程布局以及信息共享的應用體系；設施復用的工程結構以及使命、任務、能力三位一體的設計。