當前，伴隨著新一代信息通信技術的快速發(fā)展，數據已經成為新的生產要素，不僅豐富了國家治理的手段和工具，而且也成為國家治理的新的重要內容。探索中國特色的數據治理模式必須按照黨的十九屆四中全會的總體要求和戰(zhàn)略部署，把我國的制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能。具體而言，我們必須準確把握經濟社會數字化轉型的特征事實，厘清當前開展數據治理面臨的挑戰(zhàn)，完善數據治理所需的制度設計，從而建立穩(wěn)健、包容、審慎和彈性的數據治理體系。

　　一、經濟社會數字化轉型的特征事實

　　聯合國、世界貿易組織、經濟合作和發(fā)展組織、國際貨幣基金組織等先后于近期發(fā)表研究報告，從整體上描述了經濟社會數字化轉型的特征事實。概括起來，可以從六個方面認識。

　　（一）數字經濟對GDP增長貢獻度逐年上升。一般而言，數字經濟有核心數字經濟、狹義數字經濟和廣義數字經濟之分。核心數字經濟主要包括硬件制造、軟件和ICT咨詢；狹義數字經濟主要包括核心數字經濟、數字服務、分享經濟和零工經濟（Gig economy）；廣義數字經濟包括狹義數字經濟、電子商務、企業(yè)數字化、工業(yè)4.0、精準農業(yè)、算法經濟等。統(tǒng)計顯示，廣義口徑上，全球數字經濟占全球GDP比重的15%；狹義口徑上，全球數字經濟占全球GDP比重為4.5%。

　?。ǘ底只D型呈現集聚與分化之勢。從全球范圍看，世界各國共同面臨著數字化轉型的機遇和挑戰(zhàn)，但是不同國家的數字化轉型卻呈現高度集聚和分化的趨勢。聯合國《數字經濟報告2019年》認為，包括區(qū)塊鏈、大數據分析、人工智能、3D打印、物聯網、云計算等在內的數字化轉型的代表性技術主要集中在中美兩國。

　?。ㄈ祿?、場景和平臺不斷釋放數字經濟的溢出效應。數據的生成速度以指數增加，人類正在全面走向數字化。一方面，數據成為新的生產要素。數據本身不一定具有內在價值。它們的價值不僅取決于數據的總量、類型和速度，而且取決于數據的準確性、質量或適用性以及數據固有的其他因素。數據的某些特征對特定用戶來說可能比其他用戶更有價值，例如，速度對于提供流量更新的應用程序來說至關重要，但對于在線譜系式服務（genealogy service）來說就微乎其微。

　　（四）數字貿易引導國際貿易和投資的走向。世界貿易組織發(fā)布的《2019年世界貿易報告：服務貿易的未來》認為，由于數字技術的影響，服務貿易正在逐漸取代商品貿易，在國際貿易中的地位與日俱增。目前，服務貿易約占全球GDP的50%，占發(fā)達經濟體GDP的75%。同時，數字技術不斷改變國際貿易的內容和方式，知識產權許可貿易迅速增長，內容和形式越來越多樣化。

　　（五）“信任赤字”嚴重制約國際合作。進入數字時代，全球正遭受“信任赤字失調”（trust deficit disorder）的困擾。面對數據博弈，世界各國更傾向于關注自身的戰(zhàn)略競爭利益而非共同利益，行為更有攻擊性，各國之間和多邊合作中的信任正在減弱。同時，數字技術也為經濟間諜活動、操縱公共輿論和滲透關鍵基礎設施等提供了新的可能，國家間的信任機制不斷受到侵蝕，一些國家擔心未來的技術突破可能會顛覆民族國家之間的主權平等，形成一邊倒式的數字不平等，產生數字殖民主義，對國際合作不止是徘徊，而是恐懼，從而導致了新的信任危機。

　　（六）網絡和信息安全風險挑戰(zhàn)日益嚴峻。數據的高速增長和跨國流動不斷引發(fā)新的安全風險和挑戰(zhàn)。數據的集聚和應用開發(fā)加大了信息泄露和隱私保護的風險。同時，平臺的穩(wěn)健性、可靠性和回應性等也直接影響了商業(yè)數據安全。

　　二、我國數據治理面臨的現實挑戰(zhàn)

　　數據驅動的經濟社會數字化轉型，既充分釋放了來自數據創(chuàng)造價值的潛力、提高了勞動生產率和治理效率，也帶來了前所未有的現實挑戰(zhàn)。如何既促發(fā)展又保安全、既維護數據主權又保護個人隱私權、既推動創(chuàng)新又有效監(jiān)管、既充分信任又防止套牢，正面臨著一系列艱難的平衡。立足當前的技術發(fā)展和應用趨勢，主要表現在以下五個方面。

　　（一）數據流量和增量在政府與市場之間呈現“反向剪刀差”。在新一代信息通信技術尚未投入大規(guī)模應用之前，政府部門與市場部門各自所占有的數據存量基本上呈現為8：2的格局。但是，隨著物聯網、云計算、移動互聯網、大數據、人工智能等新一代信息通信技術的大規(guī)模應用，政府部門與市場部門所占有的數據流量、增量逐步呈現出“反向剪刀差”之勢，市場部門采集和存儲的數據，無論在規(guī)模上還是在質量上都超越政府部門。

　　（二）數字逐利驅動下的數據濫采和濫用形勢愈發(fā)嚴峻，與數字向善漸行漸遠。互聯網平臺和各類應用采用刷單等手段，套牢消費者、捕獲監(jiān)管者。2019年11月，谷歌公司（Google Inc。）被曝與美國第二大醫(yī)療服務供應商阿森松（Ascension）合作，在用戶不知情的情況下，收集數百萬美國人的隱私數據，包括姓名、出生日期、健康記錄、診斷史和住院記錄等。

　?。ㄈ┱當祿脚_缺位，商業(yè)數據平臺錯位。當前，電子政務的“老三難”問題，即網絡聯通難、數據共享難、業(yè)務協(xié)同難，在“放管服”改革和技術進步的“雙管”推動下，已經有所改觀。但是，政府數據質量不高、信息共享不足、業(yè)務協(xié)同不深的問題依然存在。由于缺乏統(tǒng)一的數據治理體系，政府部門中針對數據的多頭采集、多層采集、重復采集和過度采集問題依然同時并存，囿于缺乏數據比對、校驗和統(tǒng)一脫敏的規(guī)則和機制，導致一個個“數據煙囪”鱗次櫛比。

　　（四）數據與數據技術形成相互“喂養(yǎng)”關系，致使監(jiān)管失靈。云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術應用，雖然極大地方便了數據采集、處理、存儲和傳輸，但是帶來了新隱患。云計算已經成為新一代應用基礎設施，也是各種數據匯集的平臺。人工智能正在改變人類行為互動方式，尤其是被惡意算法濫用的人工智能正在嚴重侵蝕國家的治理能力。

　　（五）“數據貿易赤字”將成為長期挑戰(zhàn)。近十余年來，全球數據以幾何級數增長，數據流動和數據貿易的增長也不例外，其增長也呈現出幾何級數的態(tài)勢。

　　三、完善數據治理的制度設計

　　作為最具時代特征、最活躍的生產要素和價值創(chuàng)造來源，“數據”首次出現在《決定》的文本之中。這既反映了經濟社會數字化轉型不斷加快的特征事實，也反映了必須盡快建立健全涉及數據權屬、數據公開、數據共享、數據交易的規(guī)則的強烈社會愿望和國家治理意志。本著加強“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的原則，從現實出發(fā)，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的治理制度，走向穩(wěn)健、包容、審慎和彈性的數據治理勢在必行、迫在眉睫。

　　（一）數據采集、存儲、共享機制。面對“無場景不數據”“無平臺不數據”“無數據不算法”“無數據不智能”的現實，數據采集、存儲、共享機制至關重要。具體而言，一是把好數據采集的入口關，確立用戶授權原則，同時數據采集必須堅持“邊界最小、適度采集”原則。二是建立全生命周期的數據存儲制度。對原始數據進行脫敏處理，建立數據特征標識、特征提取的分類存儲體系，建立敏感數據安全隔離、分散存儲、容災備份、安全審計、訪問控制等制度，嚴防數據泄露。

　　（二）數據價值創(chuàng)造機制。數據怎樣才能創(chuàng)造價值？如果將數據用于改進社會和經濟過程，如果將數據用于產品和服務創(chuàng)新，如果將數據用于改進組織方式、改進決策、改進市場，那么價值就會凸顯。其中，數據驅動的創(chuàng)新改變了諸如農業(yè)、運輸業(yè)和金融業(yè)等許多部門，創(chuàng)新了商業(yè)模式，推動了生產率增長。更抽象地說，數據和數據分析是知識資本（Knowledge-based Capital）的關鍵支柱；知識資本支持著知識經濟的生產，包括知識產權（如專利、版權、設計和商標等）和經濟能力（如企業(yè)專用的人力資本、機構網絡和組織訣竅）等；從數據中創(chuàng)造價值可以通過增強數據接入和共享而得以重組，進而促進數據重用。

　　（三）數據市場競爭機制和平臺反壟斷機制。早在2018年4月29日，習近平總書記就在網絡安全和信息化工作座談會上語重心長地告誡互聯網業(yè)界：“辦網站的不能一味追求點擊率，開網店的要防范假冒偽劣，做社交平臺的不能成為謠言擴散器，做搜索的不能僅以給錢的多少作為排位的標準。”  國際社會的治理實踐存在兩種傾向，一種傾向是采取相對自由放任的做法，實施最低限度的監(jiān)督，但互聯網平臺濫用市場支配地位的問題已經致使“監(jiān)管歸回”。

　　（四）數據安全和保全機制。一是樹立整體、動態(tài)、開放、相對、共同的數據安全觀，數據安全是國家總體安全觀的重要內容。二是提升數據安全綜合防護和多源數據的獲取能力。數據安全的威脅源是多元、多變和多態(tài)的，是人、設備、軟件和安全意識之間的多元互動，加強關鍵數據基礎設施的安全保護以及數據感知和挖掘能力建設。三是加強數據安全技術創(chuàng)新，善于運用大數據分析手段和算法模型，增強數據安全的預警、模擬、仿真和防護能力。數據安全技術創(chuàng)新的方向，不僅要包括“硬技術”，而且要包括模擬、仿真、預測、預警等各種算法模型的“軟技術”。

　　（五）數據跨境流動機制。數據流動性對于信息社會的意義與資本流動性對于工業(yè)社會一樣。如何在確保數據流動性的同時將風險置于可控的范圍內，是當前世界各國面臨的共同抉擇。鑒于此，一是積極參與國際數據治理規(guī)則的締約和談判，最大限度爭取戰(zhàn)略主動；二是密切跟蹤主權國家、國際組織、大型互聯網平臺以及技術社群所提出的數據跨境流動解決方案，系統(tǒng)評估各類方案對數據主權規(guī)則、商品和服務貿易、數據貿易、國家政治經濟安全和國際競爭力的影響。

　　四、結語

　　總之，發(fā)展與安全、數據主權與個人數據權、創(chuàng)新與監(jiān)管、信任與套牢等始終是數據治理的“儀表盤”，兩者相較，切不可“一頭輕一頭重”。從宏觀層面看，數據是國家資產和全民資產，運用好、監(jiān)管好數據資產事關數字經濟繁榮、數字紅利的社會化釋放和人民福祉；從中觀層面上，數字資產并不服從“先行者獨占先得”的原則，而是事關身份識別的社會信任機制的成熟問題；從個體層面看，個人數據權是神圣不可侵犯的個人權利。當前，數據治理顯然是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，既是國家治理體系和治理能力現代化的利器，也是國家治理的對象。只有把我國的制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能，才可能促進整個社會的數據治理走向穩(wěn)健、審慎、包容和彈性的軌道。